“一城独大”的时代要过去了？
01
省会“一城独大”的另一面
要解决这个问题，可不是发个文件那么简单，毕竟“冰冻三尺，非一日之寒”，其中盘根错节的症结，都是长年累月积攒下来的，要改变也绝非易事。
正如研究区域经济发展的学者张耀军曾指出的，改革开放这四十多年来来，“强省会”一直是中国区域发展的普遍特点，除了东部沿海少数省份外，绝大部分地区都得靠强省会为龙头来拉动经济发展。
在那些经济发达省份，城市经济格局都是“双核驱动”的，政治中心与经济中心分离，典型的如：广东的广州和深圳、江苏的南京和苏州、浙江的杭州与宁波、山东的济南与青岛，再加上辽宁的沈阳与大连，福建更是“三核驱动”（福州、泉州、厦门并驾齐驱）。这使省内的资源分布更为均衡，也带动不同区域协同发展，走向共同富裕。事实上，在所有省份中，福建和浙江的省内各地人均GDP差距是最小的。
然而，在中西部省份却是另一番模样：首位度最高的银川、长春都贡献了本省区一半以上的经济重量，吸纳了省内大部分资源，呈现出一骑绝尘的绝对优势地位。这种“举全省之力发展省会”的强省会战略，本意是想让省会辐射带动全省发展，但在现实中，却往往是省会“一城独大”，使省会与其它地方的差距进一步拉开，区域发展因此失衡。
吉林省一度也曾是“双核驱动”，吉林市是老省会，在产业经济上和长春有得一比，如今早已瞠乎其后。一位老家吉林市、现居长春的网友跟我说：“二十年前，吉林市和长春在省内是双子星，现在吉林市原先挺强的吉化、江北机械厂，早就都熄火了。不到一代人的时间，长春就在省内一家独大了。”
确实，2000年，吉林市的GDP（401亿）还接近长春（824亿）的一半，但到2024年，已经跌到不过1/5强（1633亿比7632亿），在吉林市之后的7个城市，GDP都只有长春的1/10上下，更无法与省会竞争资源。可想而知，在这样的趋势面前，人口必然也跟着走，其结果，2010-20年间，长春是全省唯一人口正增长的，而吉林市则负增长17.92%之多！
图片：第七次人口普查分省人口增长率地图（吉林省）
近二十多年来，吉林省招商引资的项目，只要是好项目，哪怕原本是吉林市的招商引资，基本上最后都落户在长春。这种资源倾斜，难免造成省内发展的不平衡，最后影响到全省整体的发展。
在陕西，趋势也大抵类似。近二十年的高速发展，使西安得以完全蜕变重生，也极大了拉开了和省内其它城市的差距。这种差距并不只是经济体量上，或是人均GDP上（其实西安的人均GDP到现在也没比宝鸡高多少，榆林甚至比西安高一倍），而是很多产业机会、高档酒店、文化活动等等，全省乃至整个西北就只有西安才有——你们那儿出行还挤地铁，我们这儿地铁都成网了。
有位80后宝鸡人回忆：“小时候没觉得西安和宝鸡差别特别大，有时来西安逛街，也不会觉得层级感、落差感特别大，宝鸡人民商场和西安开元商场，也没差多少。然而现在，西安和宝鸡已经完全不在一个层次了。”
另一位老家宝鸡的大学教师回忆，她小时候居住的宝鸡石油机械厂一度还是亚洲最大的采油厂，但现在这些年，“宝鸡的厂子都不行，跟西安没法竞争，年轻人都在用脚投票，涌入西安。西安人才落户政策的推动很有力，新经济业态的工作机会也多，特别是在高新区，一开始就对标发达国家，有很多高技术岗位，比如给企业开发app，这种工作在宝鸡没有。”
公平地说，一些高精尖的领域也必然会集中在中心城市，不可能像撒胡椒面一样均匀，从发达省份均衡发展的经验来看，关键还是各地方都能发展出自己的特色产业，像浙江各地，无论杭州、宁波、温州还是义乌，都有相当具有市场竞争力的经济支柱，并形成相应的产业集群。
不仅如此，对那些人口大省来说，省会即便急剧扩张，也无法吸纳大部分人口，要带动全省发展也不可能只靠省会——要经济增长，更多的增长极就很有必要。安徽支持芜湖，正是希望以芜湖为支点带动皖南；而四川近年来推动宜宾的城市建设，当然也并不是为了宜宾本身，而是要以此带动川南这一整片。
实际上，1997年重庆直辖市的设立，从某种意义上说是就是激进的省会分权：四川太大，成都、重庆长期双中心格局，但成都作为省会却难免获得更多资源，也需要通过重庆带动川东脱贫，最终就是川渝分立。这二三十年的发展证明，重庆获得自主权之后，确实获得了历史性的发展机遇。
从这一意义上说，省会分权是必要之举，因为只有这样，才能使得资源的配置、人才的流动不必都集中在省会城市，既避免了“大城市病”，也使不同地域都能拥抱各自的机会，齐头并进，共享繁荣。
02
打破“一城独大”
该怎么做？
现在的问题是：对“一城独大”的弊病，道理都懂，但要落到实处，那就是另一回事了。
中西部各省区“省会独大”并不完全是“强省会战略”推动的结果，像西安、成都这种城市，在本省的中心地位几乎可说是“自古以来”的，其地位之重要性不可撼动。在有些人看来，现在的“省会独大”是行政干预指挥棒的结果，应该省会分权，让市场经济发挥作用；然而，另一些人的观点恰恰相反，认为人口、物流、资金流入省城，其实是遵循市场经济的“自然”体现，反倒是扶持“副中心”的想法，才是强行行政干预。
确实，从某种意义上来说，扶持“副中心”与其说是拨乱反正回归市场经济，倒不如说是以计划经济对抗计划经济——因为各地选择副中心城市，本身就都是省里钦定的，而要扶持也必然意味着资源的调配和倾斜。这些扶持，除了拔高对相关城市的层级之外，主要是赋权：人事高配、事权下放、要素配置，如此等等。
榆林市的GDP高居中西部非省会城市第一，然而陕西省选定的省域副中心城市并不是它，而是宝鸡和延安，尽管这两地的GDP加起来还没榆林多。山东的布局是“双中心（济南、青岛）+双副中心”，但两个省域副中心城市，烟台固然是众望所归的经济重镇，另一个却不是淄博、潍坊或济宁，而是临沂，这显然也有着平衡地域发展的考虑，何况临沂还是革命老区，人口也众多。
图片来源：湖北发布
湖北仅2022年就筹资2588亿元（含地方债券资金1799亿），支持武汉、襄阳、宜荆荆（宜昌、荆州、荆门）三大都市圈建设，反过来说，这意味着除了这些中心城市之外的其它中小城市或许更难分到资源了。
在湖北省内，武汉作为省会资源高度集中的现象一直被许多人所抱怨，但这种抱怨，某种程度上恰恰也是因为省内其它城市有强烈的发展意愿，也想分到更多资源。襄阳、宜昌实力强劲，长期居中西部非省会城市GDP前五，一个省内有两个非省会城市这么强的，湖北在中西部省份里是独一份。也因此，网上有襄阳人说：“如果武汉的考试成绩，有一天比襄阳差，凭什么当省会？”这透露出一种想法：省会必须样样第一才能“服众”，但问题是政策上维持省会的优先地位，却又会加剧人们的不公平感。
这里的一个棘手之处在于：资源的公平分配，未必是最高效的。长久以来，在市管县的行政体制下，“市管县体制下的资源配置不均衡”现象都招致很多不满，因为县的收入要和市里分账，可市财政支出和招商引资却偏向市区，导致市区和下辖县差距拉大，而市区的发展也难以对下辖县产生拉动作用。于是从本世纪初开始，全国各省推行“扩权强县”和“财政省直管县”改革，这确实强化了县的财政实力，但是否有利于经济的长远发展却难说。
兰小欢在《置身事内：中国政府与经济发展》一书中发现，“省直管县”的做法，在其发源地浙江的效果很好，但浙江情况特殊，县域经济非常强劲，而其它缺乏这种条件的省份，却不一定：
以前县归市管，虽受一层“管制”，但跟市区通常还是合作大于竞争。但改革以后，很多情况下竞争就大于合作了，导致县域经济“孤岛化”比较严重。尤其在经济欠发达地区，市的实力本就不强，现在进一步分裂成区和县，更难以产生规模和集聚效应。经济弱市的“小马”本就拉不动下辖县的“大车”，但改革并没有把“小马”变成“大马”，反倒把“大车”劈成了一辆辆“小车”，结果是小城镇遍地开花，经济活动和人口不但没有向区域经济中心的市区集聚，反而越搞越散。从现有研究来看，省直管县之后，虽然县里有了更多资源，但人均GDP增速反而放缓了。
省会分权的逻辑其实也相似：避免资源过度集中，向底下的各城市倾斜。然而，且不说这样能否更高效地配置资源，“副中心”看似是扶持，但其实也建立了新的层级，限定了其它城市，以及自身的发展天花板——你一个“副中心”总不能超越“正中心”吧？而那些更小的城市，又怎样才能超越“副中心”？
“战略规划”是一回事，现实如何发展又是另一回事。河南之前就确立了洛阳、南阳作为省域副中心城市，然而多年下来，这两地尽管给政策给资源，却也没见怎么发展壮大，崛起的倒是郑州边上的两地：一是郑州航空港区，二是一向被人瞧不上的周口。
郑州航空港区只是一个试验性的先行区，但依托着新郑机场，抓住空运+高铁的枢纽，聚集了400多家物流企业，吸引产业聚集，迸发出创新升级。2024年，这个常住人口仅90万的小小功能区，创造了1376亿元GDP，增速高达13%，位居全省第一，贡献的进出口总值（4094亿）占据全省半壁江山。
周口近年来全力投入内河航运，3000吨级船舶可直达长三角，去年周口港货物吞吐量暴增27.5%，达到5205万吨，一举成为淮河流域第一大港。水运一通，全盘皆活，物流成本大降，益海嘉里、绿色智能船舶基地这些大项目也跟着来了。周口这个一向被视为黄泛区的经济落后地区，2024年GDP增速9.1%，在河南18地市中拔得头筹，总量超过豫北最发达的新乡，位居全省第四，令人刮目相看。
从河南的情况来看，“省域副中心之争”还远未结束，并不是在地图上画两个圈、发一份文件，城市格局就尘埃落定了。义乌、张家港、石狮、龙港这些地方在近四十年里的崛起，都突破了原有的行政级别框框，义乌甚至反超名义上管辖自己的金华市，尽管这有其难以复制的特殊性，但有一点是肯定的：城市的发展不能依靠行政力量调配资源，而取决于本地如何尽可能地发挥自身优势，抓住机遇。
本文来自微信公众号“中欧商业评论”，作者：维舟，36氪经授权发布。
